FINANCES- ETUDES ET ANALYSES - RAPPORTS COUR DES COMPTES- ETUDE ACHITE BELKACEM

Publication des rapports de la Cour des comptes : Un plus pour la transparence de la vie publique

© Par  Belkacem Achite , ancien magistrat de la Cour des comptes/El Watan, pages Idées et Débats, lundi 17 février 2020

 

 Les services du secrétariat général du gouvernement ont consacré le contenu intégral du Journal officiel (JORADP) n° 75 daté du 04 décembre 2019 à la publication du rapport de la Cour des comptes pour l’année 2016.

Ce sera la troisième fois, depuis sa création en 1980, soit il y a quarante ans, que l’institution supérieure de contrôle des finances publiques se trouvera projetée à travers l’affichage des résultats de ses travaux sur le devant de la scène nationale. Vaut mieux tard que jamais, pourrait-on dire. Faudrait-il à cet égard rappeler que, nonobstant les deux rapports publiés par J.O du temps où le président Zeroual officia à la tête de la République, aucune initiative n’a été prise dans ce sens et depuis lors, par les autorités publiques habilitées à autoriser une telle publication.

A l’évidence, la récente décision a dû être prise à un haut niveau de l’Etat tant le fait engageait la remise en cause, du moins compte tenu de la conception qui a pu en avoir été faite jusqu’ici, de l’absurde règle du secret ayant entouré, de façon quasi systématique et durant les quatre mandats du chef de l’Etat sortant, les résultats des travaux d’une institution dont la Loi fondamentale prévoyait pourtant expressément la publication en la forme solennelle d’un Rapport annuel adressé au président de la République.

En fait, la disposition légale de l’espèce ne représentait ni une innovation algérienne, ni une coquetterie juridique du législateur. Ni que, surtout, sa «mise en veilleuse» n’avait de sens tant le fait ne se justifiait nullement ni au regard des circonstances exceptionnelles qui, le cas échéant, l’auraient exigé, ni en raison du caractère «périlleux», s’il en était, des données à révéler au sujet de la gestion des finances publiques de l’Etat ou de ses collectivités.

C’est que, en plus que de se conformer à une pratique internationale en la matière, établie depuis longtemps dans la plupart des pays démocratiques, la publication des résultats des travaux des institutions supérieures de contrôle a, partout où la procédure a prévalu , obéi au souci majeur de transparence devant caractériser la conduite des affaires publiques ; surtout s’agissant de celles se rapportant à la préservation des deniers publics contre toute forme de dilapidation, de détournement ou d’emploi irrégulier.

Partout dans le monde, la mise à la disposition du citoyen des données et informations relatives est en rapport direct avec les problématiques de démocratisation des sociétés lesquelles tendent à être de plus en plus impliquées, dans le cadre de la démocratie participative, dans la gestion des collectivités et fonds publics. Dans un tel contexte, l’aménagement des meilleures conditions d’accès du citoyen au type d’informations qu’engage un tel enjeu ne fait, au demeurant, que traduire la lettre ou l’esprit de dispositions constitutionnelles de l’espèce

. A coup sûr, les précédents dirigeants du pays n’ignoraient guère ce genre de considérations ; cependant, ils ne pouvaient pas moins penser que leur pouvoir omnipotent ne pouvait souffrir quelque critique ou reproche que leur peuple puisse émettre en se fondant sur des preuves ou arguments étayés du type de ceux qu’insèrent les Rapports annuels d’une institution supérieure de contrôle. Ce pourquoi ils avaient appliqué un embargo quasi sans faille sur le contenu de tels documents. Une conception et une pratique qui avaient, en fait, cessé depuis longtemps dans de nombreux pays mais qui, chez nous, a survécu incompréhensiblement alors que même dans la Tunisie de Benali, les Rapports annuels de la Cour des comptes faisaient même l’objet d’une présentation par les magistrats de cette juridiction au premier responsable de ce pays…

Il est vrai, en Algérie, la pratique du secret absolu avait prévalu juste pour ce qui concerne les contenus des rapports élaborés par les pléthoriques commissions ad hoc, – celles de réformes de l’éducation, de la justice et des structures de l’Etat présidées respectivement par les professeurs Rachid Touri, Mohand Issad pour les deux premières et le conseiller présidentiel Missoum Sbih pour la troisième – lesquelles ont été pourtant mises en place en grande pompe durant la première mandature de la gouvernance de Abdelaziz Bouteflika.

A la vérité, s’il faut donc applaudir la récente décision de publication du Rapport annuel de la Cour des comptes pour 2016, il demeure que nul n’ignore que, pour rompre avec les errements du passé, il avait bien fallu le souffle salvateur du hirak national qui, depuis le 22 février 2019, ne cesse d’imposer des réajustements profonds à maints domaines de la vie politique, économique et sociale de la nation. Désormais, et quel que puisse être l’évolution des dynamiques en cours, les pouvoirs publics sont tenus de conférer à la gestion économique et financière du pays plus de transparence, sans quoi l’effet dévastateur de la rumeur publique s’occupera d’amplifier, comme par le passé, les réalités que d’aucuns croiraient pouvoir soustraire à l’opinion publique  !

En attendant d’autres actes et gestes de cette nature, félicitons-nous de la possibilité qu’ont déjà les citoyens de pouvoir prendre connaissance, par eux-mêmes, du contenu, non seulement du Rapport public de la Cour des comptes pour l’année 2016, mais aussi de pas moins huit autres précédents documents du genre qu’il est loisible à chacun de consulter sur le site officiel de ladite institution.

Souhaitons que les chercheurs et autres universitaires, enseignants et étudiants, puissent trouver dans la matière ainsi mise à leur disposition l’occasion d’enrichir leur réflexion sur les questions de gestion de notre pays aux plans financier, économique et social, cela avant que d’autres institutions publiques habilitées également, et de par la loi, à communiquer les résultats de leurs travaux soient, à leur tour, autorisées à lever les formes d’interdits tacites ou formels qui restreignent à ce jour le droit du citoyen à accéder, pour maints autres domaines et à l’exception de ceux d’entre eux soumis à la norme du secret légal, à une information objective et significative.

Ce qui vient d’être rappelé précédemment étant considéré, il faut tout de même s’étonner de ce que l’initiative prise récemment de publier le dernier Rapport annuel de la Cour des comptes ne fut relevé que par de rares médias alors que, à l’étranger, le fait aurait constitué les Unes de la presse écrite et l’information d’ouverture des chaînes de télévision. Il est vrai cependant, le moment de la publication avait inopinément coïncidé avec les décisifs développements d’une actualité politique marquée par le climat fébrile de l’organisation de l’événement de l’élection présidentielle du 12 décembre 2019.

C’est pour ne pas laisser persister un tel silence qu’il a paru indiqué de proposer, aujourd’hui et ici, au lecteur assidu du supplément économique hebdomadaire d’El Watan, une lecture rapide du contenu dudit Rapport, et ce, en attendant que les spécialistes des finances publiques, en particulier, et ceux de l’économie, en général, interviennent par des contributions plus fouillées sur les constats, les observations et recommandations que la Cour des comptes a relevés au titre de l’année 2016.

La forme du Rapport de la Cour des comptes pour l’année 2016

Sous réserve de la lecture et de l’opinion que chacun s’en fera, le contenu du Rapport annuel publié, il y a maintenant plus d’un mois, pourra, à coup sûr, surprendre ceux qui s’attendraient à y trouver des faits d’exception ou de type sensationnel, comme il s’en trouve souvent dans les documents de l’espèce que produit, par exemple, la Cour des comptes française. Pourtant, une lecture approfondie de la substance de chacun des sujets traités dans la publication algérienne ne manquera pas de susciter l’intérêt de nombreux citoyens et, plus sûrement encore, de nombre d’universitaires et de la plupart des gestionnaires en place. En particulier, ces derniers ne s’empêcheront pas de relever et de s’attarder sur le type d’anomalies, négligences ou fautes de gestion reprochées à leurs collègues. En fait, le profit que chacun pourrait avoir à découvrir par lui-même le contenu de la publication considérée variera d’un centre de préoccupation à un autre.

La première image qui frappe le lecteur qui a entre les mains la copie intégrale du Rapport 2016 est sa masse volumineuse – pas moins de 413 pages – dont la matière se distribue entre quatre Parties relatives, la première, à l’exécution de la Loi de finances 2016 et des programmes d’équipement de grands services de l’Etat, la seconde aux conditions de prise en charge d’actions d’intérêt public par les collectivités locales, la troisième à l’examen des conditions de gestion d’aspects parfois particuliers d’entreprises et établissements publics et, la quatrième enfin, au bilan d’activités de la Cour des comptes lequel a eu à être opportunément adossé à la présentation d’un bref aperçu des ressources humaines de la Cour ainsi que de ses moyens budgétaires.

Toujours s’agissant de cet aspect formel, la deuxième remarque que n’évitera pas de relever le lecteur non averti se rapporte au caractère quelque peu non actuel, dépassé diraient d’aucuns, des données recueillies ou des exercices contrôlés. A ce propos, il importe cependant de rappeler que, outre les retards inexcusables que cette juridiction peut comptabiliser elle-même dans le traitement des dossiers, les résultats des travaux de la Cour des comptes ont la caractéristique particulière d’être soumis à des procédures légales incontournables aux délais absolument incompressibles. Liés à l’engagement de la procédure contradictoire permettant aux gestionnaires d’apporter leurs explications ou justifications au sujet des faits ou observations les concernant, et ce, après que lesdits griefs eussent été adoptés par la formation habilitée de l’institution.

De fait, un temps qui, généralement, s’étend sur une année pleine ou à peine moins ; cela indépendamment des contraintes nécessitées par le processus d’élaboration et d’adoption du Rapport annuel lui-même !

En troisième lieu, l’attention du lecteur doit être attirée sur l’intérêt que représente l’étude des réponses que les gestionnaires et autorités de tutelle ont apportées aux seize insertions proposées par la Cour. Reprises in extenso, elles sont de nature à relativiser, parfois, les appréciations de cette dernière ; cela quand la plupart d’entre elles ne font que les confirmer pleinement. Au-delà, c’est à un véritable fécond débat que, au final, invite l’échange considéré que, bien assurément, les universitaires et spécialistes des finances publiques ne manqueront de soumettre à leur analyse critique.

Un effort auquel s’est soustrait l’auteur de la présente contribution lequel, à une ou deux exceptions près, s’est juste employé à présenter succinctement le contenu des principales insertions, et ce, pour se conformer à la position de neutralité qu’il veut s’imposer en raison de sa qualité d’ancien magistrat et responsable au sein de la Cour des comptes.

Un budget 2016 marqué par une réduction des dépenses et un redressement des recettes

Au titre de l’exécution du budget 2016, la Cour a relevé une réduction non négligeable du déficit budgétaire initialement prévu. Une baisse qui, a encore estimé cette institution, aurait pu être plus sensible si le budget 2016 n’avait pas été grevé de dépenses dites «imprévues» dont, cependant et bien hélas, aucune explication n’est donnée, sinon que celles-ci sont insuffisamment renseignées par le ministère des Finances, avait conclu le Rapport annuel.

Untel constat trouve son explication dans la compression notable (12%) des dépenses de l’exercice lequel accuse, en même temps, un redressement des recettes (10%) demeurant, cependant, inférieur à celui de 2015 (15%), a observé la Cour. Toujours, pour les recettes, il est noté que la fiscalité ordinaire y prend une part prépondérante atteignant 66% alors que la fiscalité pétrolière est d’un apport ne dépassant guère 33% (1682 milliards de dinars).

Cependant note, par ailleurs, l’institution de contrôle, les «Restes à recouvrer» sur les droits constatés du Trésor demeurent importants : 11 400 milliards DA, soit le double des recettes budgétaires de l’année 2016 (5026 milliards Da).

Sur un autre plan, et à titre toujours illustratif, la Cour n’a pas manqué d’attirer l’attention sur la fraude et l’évasion fiscales (886 milliards Da) et les transferts sociaux (1841 milliards Da) lesquels représentent, quant à eux, pas moins de 10% du PIB.

Maintes autres données et observations émaillent l’insertion relative à l’exécution du budget 2016 laquelle est, en fait, un extrait condensé du Rapport d’appréciation qu’établit la Cour des comptes sur l’Avant-projet de loi de règlement budgétaire (APLRB) que le gouvernement transmet à l’Assemblée législative, laquelle, en dernière instance, lui délivre le quitus qu’exige l’examen de l’exécution de la lois de finances considérée.

Un rapport d’appréciation qu’élabore l’institution de contrôle laquelle agit, en la matière, comme le ferait un commissaire aux comptes devant un Conseil d’administration d’une entreprise dont il apprécie l’exactitude, la régularité ou la sincérité de ses comptes et bilans annuels. Ce qui justifie, peut-être, le caractère plutôt comptable du contenu de l’insertion considérée, laquelle, pour les besoins d’une lecture publique, aurait gagné à être plus significative dans la présentation des données, constats et observations retenus !

Des moyens d’action appréciables pour la Protection civile

En exécution du plan d’équipement élaboré en sa faveur au titre du programme de soutien à la croissance, «PCSS», pour la période 2005-2009, et de celui dit de consolidation de la croissance économique, «PCCE» décidé pour la période 2010-2014, l’Etat est parvenu à doter la Protection civile d’instruments d’intervention conséquents propres à lui permettre de faire efficacement face à toutes les formes de dangers ou périls menaçant les citoyens et leurs biens comme aussi les installations économiques du pays (incendies, noyades, calamités naturelles….). A ce titre, on relève qu’une enveloppe globale de 89 milliards

Da a été dégagée pour les périodes précitées au bout desquelles la Protection civile a pu disposer d’un parc national de 3400 véhicules, soit de quoi équiper chacune de ses unités opérant sur le terrain de trois ambulances et quatre engins, en moyenne… Naturellement, l’examen des conditions dans lesquelles ont été effectuées ces acquisitions a permis à la Cour des comptes de reprocher aux gestionnaires diverses insuffisances ou anomalies auxquelles, cependant, la direction générale de la Protection civile n’a pas manqué d’apporter des réponses précises que le lecteur pourra apprécier.

Éducation nationale : un programme de formation complémentaire d’enseignants insuffisamment pris en charge

En application des recommandations émises par la commission de réforme de l’école, le gouvernement a dégagé des moyens importants (45 milliards de DA) pour financer le programme de formation complémentaire qui, étalé sur dix ans, devait permettre d’élever le niveau des acquis scientifiques et de la qualification professionnelle des anciens enseignants des cycles du fondamental (13 6000 maîtres) et du moyen (78 000 PEM). Au final, seuls 98 000 maîtres (73%) et 28 000 professeurs (36%) desdits effectifs en ont bénéficié.

Sur les 17 milliards de DA débloqués, seuls deux tiers des crédits ont été consommés. Le constat d’insuccès ainsi établi a été étayé d’observations précises de la part de la Cour. Les réponses apportées par les administrations concernées ont confirmé les remarques émises par cette institution. A coup sûr, les lecteurs du Rapport s’en feront une idée encore plus juste.

La contribution des établissements de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique à leur propre financement, une expérience avortée

Au terme d’un intéressant audit, la Cour des comptes a su établir un inventaire significatif de contraintes d’ordre juridique ayant limité le niveau de concrétisation de l’objectif visant la réduction de la charge budgétaire pesant annuellement sur l’Etat que devait permettre l’exécution rémunérée de travaux et prestations effectuées, au profit de tiers, en sus de leur mission principale, par les établissements universitaires. Une insertion dont la lecture assidue laisse apparaître que les résultats peu probants d’un tel programme sont, en apparence, dus à la non-implication suffisante du ministère des Finances et des autorités de tutelle des organismes concernés pour l’aménagement des meilleures conditions de concrétisation d’un tel objectif.

La mobilisation des ressources en eau par les directions de l’hydraulique des Wilayas de Boumerdès, Blida et Médéa : Des résultats limités
Bien que le travail mené par la Cour eut surtout à privilégier l’appréciation des niveaux d’exécution des opérations d’investissement là où le lecteur aurait attendu une analyse plus rigoureuse des insuffisances et déficiences ayant contraint la réalisation du programme, les habitants des localités devant bénéficier des ouvrages et équipements ainsi planifiés auront, certainement et pour ce qui les concerne, déjà la satisfaction de disposer de données et informations validées par l’institution de contrôle.

Et ce n’est pas peu lorsque le citoyen sait les imperfections entourant celles portées à sa connaissance par d’autres canaux de communication. Ainsi, les lecteurs des régions concernées pourront-ils noter la faiblesse des réalisations pour des causes qui, pour certaines, sont loin d’être insurmontables ; cela quand tout le monde se surprendra, par exemple, à apprendre que sur les 100 000 m3 que livrent tous les jours les 13 stations de dessalement de l’eau de mer de Cap Djinet, seulement un tiers de cette production était utilisé en 2016 !

Communes : Une gestion nécessitant plus de rigueur et de dynamisme

Parallèlement au contrôle de la régularité et de l’exactitude des dépenses des communes auxquelles elle procède lorsqu’elle apure les comptes annuels de ces collectivités, la Cour des comptes a fait le bon choix de s’inquiéter de la gestion du patrimoine immobilier que la plupart des municipalités du pays possèdent. Il en a résulté que celles-ci, du moins dans la majorité des cas celles d’entre elles qui ont été concernées par de telles investigations, n’en ont guère tiré les revenus appréciables qu’elles pouvaient en attendre.

En moyenne, ceux-ci atteignent à peine 5% de leur budget de fonctionnement ! Parmi les diverses causes mises en exergue pour justifier de telles carences, le citoyen ne manquera pas de relever, par exemple, que la gestion des biens de l’espèce ne fait guère l’objet du soin attentif requis, et ce, même si bien des contraintes objectives déclinées par la Cour expliqueraient le fait.

Outre cette question d’ordre éminemment budgétaire, les contrôles de cette dernière ont eu aussi à s’intéresser à divers autres sujets. Tels ceux relatifs au soutien aux catégories sociales défavorisées de communes du Sud du pays, à la réalisation du programme d’informatisation de l’état civil des communes de cinq wilayas de l’Oranie et, enfin, au problème de l’enlèvement des ordures des communes chefs-lieux de Blida et de Chlef. Cela sans oublier l’appréciation du programme (2005-2017) dit d’amélioration urbaine de la commune de Annaba d’un montant prévisionnel global de 1600 milliards de centimes. Des informations, sans doute, intéressantes pour beaucoup de lecteurs !

Recours non souvent fondé à la procédure dite de «l’urgence impérieuse» à la Wilaya d’Alger

Notant qu’elle est appliquée à 10% des dépenses exécutées au profit de ladite circonscription territoriale, le Rapport annuel de la Cour des comptes relève qu’une telle pratique, prévue certes par la loi, ne fut nullement, ou si peu, justifiée dans la plupart des cas. La Cour a appuyé son constat d’exemples précis fort significatifs, lesquels ne manqueront pas, tout a priori, d’inspirer les gestionnaires de collectivités à plus de circonspection lorsqu’il s’agira pour eux de recourir à la procédure légale considérée

La Cour s’intéresse à des aspects particuliers de la gestion d’Entreprises et établissements publics

Dans cette partie de son Rapport, la Cour a orienté ses contrôles sur cibles qui, à première vue, ne semblent pas comporter des risques élevés tant le lecteur peut s’étonner du caractère limité des constats et observations relevés. A l’exception de l’appréciation de la gestion de la Caisse générale des marchés publics (CGMP), les objectifs assignés aux évaluations engagés sur la gestion d’activités déterminées du Laboratoire de contrôle des produits pharmaceutiques (LNCPP), de la formation des cadres et agents de la Caisse des assurances (CAAT) et de l’Agence nationale de contrôle et de régulation des activités dans le domaine de l’hydraulique (ARA) ne semblaient pas avoir été des plus affinés. Du moins, à comparer la nature des constats et observations retenus par la Cour avec les résultats auxquels ses autres contrôles ont aboutis au titre de nombre des insertions précédemment présentées.

La Cour des comptes et son bilan annuel d’action

La quatrième partie du Rapport annuel est, à première vue, une innovation qui ne manquera pas d’être appréciée par de nombreux lecteurs dès lors qu’elle leur offre l’occasion d’avoir un aperçu succinct de la contribution qu’apporte la Cour des comptes aux activités des organisations internationales dont elle fait partie et, ensuite et surtout, d’apprécier un aspect méconnu du bilan d’action de cette institution, lequel ne ressort pas obligatoirement de la lecture de ses Rapports publics. Ainsi pourra-t-on relever, à ce dernier titre, qu’en 2017 la juridiction financière a eu à formaliser, dans le cadre de ses attributions, 1528 actes, dont 158 de caractère dit administratif (notes d’appréciation relatives à la qualité de la gestion, notes de principe et lettres de présidents de Chambre).

L’activité juridictionnelle s’est, pour sa part, traduite par l’adoption de 809 arrêts définitifs, dont 92 (11%) prononçaient la mise en débet – l’obligation de rembourser de ses propres deniers – pour un montant total de 38 707 000 Da de comptables publics reconnus avoir fait des paiements à tort ou n’ont pas accompli les diligences nécessaires pour recouvrer des sommes auprès des débiteurs du Trésor public.

Toujours en ce qui concerne la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires, la juridiction financière a eu à déférer devant sa formation spécialisée, dite Chambre de discipline budgétaire et financière (CDBF), pas moins de 51 affaires au terme du jugement desquelles des amendes ont été infligées aux ordonnateurs et autres gestionnaires fautifs, cela nonobstant la poursuite des intéressés devant les juridictions pénales lesquelles ont été, à ce titre, rendues destinataires de 33 dossiers consignant des faits comportant des présomptions d’infractions de caractère délictueux ou, éventuellement, criminels.

Assurément, une charge de travail supplémentaire assez lourde pour les 128 magistrats opérationnels que la Cour enregistre dans les effectifs qu’elle a dénombrés dans la quatrième partie de son Rapport annuel. Toutefois, le champ de contrôle de l’institution est si vaste que, tout manifestement, le nombre de conseillers et auditeurs, mais aussi de vérificateurs, doit être rapidement multiplié tant le plan de charge de cette dernière est vaste et varié – plus de 5000 comptes de gestion déposés en moyenne chaque année pour être apurés, alors que 800 seulement (16%) ont pu être soumis à cette procédure, toujours selon les données révélées par le Rapport annuel.

Assurément, la Cour des comptes doit requérir une attention plus soutenue de la part du gouvernement pour mettre davantage à niveau l’ensemble de ses moyens d’action tout autant que ses méthodes d’intervention et de travail. A cet égard, il est heureux de noter, d’ores et déjà, que l’Exécutif qui présente ces jours-ci son programme d’action au Parlement entend aller dans ce sens vis-à-vis de l’ensemble des organes de contrôle, et il a cité à ce titre la Cour des comptes et l’Inspection générale des finances (IGF).